飲用水水源水質保護區分區分級管理與補償制度

計畫名稱：飲用水水源水質保護區分區分級管理與補償制度

計畫編號：EPA-91-G108-02-101

委託機構：行政院環境保護署

研究人員：蕭代基、洪鴻智、林俊旭、林群超、黃德秀

計畫顧問：

計畫期程：民國91年02月19日起民國91年12月31日止

關鍵字：流域管理、補償、分區分級管理

摘要

本計畫目標在於建立飲用水水源水質保護區管理制度以及經濟誘因制度，規劃二級二區管制區；一級管制區：飲用水水源水質保護區內，以水體外緣滿水位起算，陸側水平距離三十至五十公尺或坡長一百公尺範圍內。此區不得建造永久性建造物、構造物並禁止變更地形或地貌。二級管制區：包含一級管制區以外之飲用水水源水質保護區範圍內。地上建築物之改建、修繕、拆除、變更原有地形、建造工廠、房屋或其他設施者，應向當地直轄市、縣（市）政府申請開發許可，報請主管機關核定後辦理之。並提出三種補償制度為：一、土地儲備制。二、地役權。三、發展權移轉：經案例分析後發現土地儲備制度、地役權及發展權移轉三種補償制度以每年支付年度地役權費用之方式較為可行，以地役權補償方式並以地價之三成作為地役權價後，以每年3%的價格作為收購當年度地役權之總經費，財源籌措若依現行法規單由自來水公司負擔，取得一級管制區內之土地則每度水需負擔5元至35元不等，若農業用水徵收同樣之費率則可將降低至1元至12元不等。由地價稅附徵取得，經計算後發現依據地價之不同可分別徵收不同之稅率，則需分別調整65%及33%的稅率。

本研究所研提之三項補償方案中以地役權方案可行性較高，採地役權補償方式所計算出金額補償金額約為八百二十七億元至三千二百七十三億元不等之金額。本研究建議補償制度以每年支付年度地役權費用之方式補償，財源籌措則除自來水之外增加農業用水收費，兩者之費率應考量水質要求之不同分別訂定。並提出短、中、長程三個執行法源方案，以供政策評估之參考。第一個方案係現行法規下可執行的管理方案，第二個方案針對飲用水管理條例，新增保護區分區分級管理方式、補償方式、補償財源籌措方法、管理組織等條文，第三方案研擬整體水資源管理法案。

前言

為維護台灣地區飲用水水源之潔淨，水量之豐沛，本研究計畫之目標即在於建立飲用水水源水質保護區管理制度以及經濟誘因制度，其中的管理制度就是總量管制與分級分區管理制度，經濟誘因制度就是根據「受益者付費、受限者受補償」原則的補償制度以及其財源籌措辦法。

此二制度之建立必有利於地方環保機關推展其轄內水源保護區劃設業務，落實水源保護區內各項污染行為管制，以期降低淨水處理成本，供給民眾安全衛生、可口適飲及健康的飲用水；並兼顧水源保護區內土地利用、生活發展之需要與受限地區得到合理適當補償，亦可促使地方政府與地方居民具積極參與保護區劃設與管理工作之誘因，以達確保飲用水水源水質並兼顧受限地區人民福祉之目的。

研究方法

第一階段需完成部分國內外資料的蒐集，並以補償的理論基礎參照行政院經建會的原則，初步擬出長程及短程兩種飲用水保護區管理及補償方案，第二階段將以高屏溪流域為例，作制度實施的案例計算。本計畫針對飲用水水源水質保護區之分區分級工作所需資訊，進行高屏溪流域基本資料蒐集及建立，掌握並加以運用的基本地理資訊系統資料作為進一步分析模擬之用。

將高屏溪流域於離牧政策實施之後，枯水期與豐水期之水質變化與QUAL2E模式結果互相比較，可得溶氧、生物需氧量及氨氮濃度在上下游的變化情形，相對應的觀察值與保護區劃設前後之模擬值、各河段水體分類及水質標準等。再依不同階段劃定的限制發展區所能產生的污染削減量，調整輸入因子而進行不同限制發展區情況下的QUAL2E水質模擬。針對非點源污染模式模擬乃引用張乃斌所率定的各項營養鹽基本參數設定，他參數如土壤流失萬用公式中KLSCP值、CurveNumber值等，則隨集污區之不同而有不同之設定﹔然而各種土地利用面積之估計乃以行政院環保署所提供之數位資料為準進行調整後重新計算。經地理資訊系統計算，各集污分區之土地利用分布現況。

結果

本計畫之案例分析結果顯示，QUAL2E模擬結果因污染物、季節不同而有所差異。依現有保護區劃設方式，其現況與預計改善成效結論如下表。由下表得知，乾季時的各項污染物濃度現況仍未達水體標準，溼季時則皆可符合乙類水體標準。經劃設30公尺寬緩衝綠帶及6000公尺半徑之核心區域後，水質改善程度亦因污染物總類及季節而有所不同。GWLF非點源污染模擬則估計可削減之非點源污染總量百分比約為：沈砂量42.6%，總氮45.7%，總磷51.1%。

針對高屏溪流域內一級管制區，如採土地儲備制，根據前段平均地價、後段平均地價補償金額計算，需花費五千四百五十五億元至三萬六千一百二十億元間，端看劃定之面積大小及土地價購之金額多寡。本計畫所增設之保護區多屬於偏遠山區，如另以縣市土地徵收價格估計補償金額，估計後發現所須之經費最少為二千七百五十六億元。政府若使用地役權方式管理距水體三十公尺以內之土地需花費八百二十七億元至三千二百七十三億元不等之金額。地役權之優點為可減少財政負擔，僅補償地價之三成至五成但其缺點需設定地役權所需補償之經費，地役權補償之金額可以每年以收購當年地役權價格之方式減少財政支出，若以年金（類似地租）金額作為年度地役權補償之方式，則此方案可行性將大為提昇。

發展權移轉制度的執行，毋須政府籌措財源只需訂定相關的遊戲規則。因發展權移轉之基本構想，係透過發展權的移轉與交易，使因水源保護而受限的土地所有權人獲得補償。惟此工作的執行須有配套之遊戲規則。

計算方式係以地役權補償方式並以地價之三成作為地役權價後，以每年3%的價格作為收購當年度地役權之總經費，由地價稅附徵取得。經計算後發現依據地價之不同可分別徵收不同之稅率，經估計為若按都市平均地價、土地徵收地價則需分別調整65%及33%的稅率。本研究所研提之三項補償方案中以地役權方案可行性較高，採地役權補償方式所計算出金額補償金額約為八百二十七億元至三千二百七十三億元不等之金額。

結論與建議

一、分級分區管理:

飲用水水源水質保護區應採取二級二區管理方式，增加管理彈性，其中一級管制區：飲用水水源水質保護區內，以水體外緣滿水位起算，陸側水平距離三十或坡長一百公尺範圍內。此區此一級土地使用管制，不得建造永久性建造物、構造物並禁止變更地形或地貌。二級管制區：包含一級管制區以外之飲用水水源水質保護區範圍內。二級管制區內地上建築物之改建、修繕、拆除、變更原有地形、建造工廠、房屋或其他設施者，應向當地直轄市、縣（市）政府申請開發許可，報請主管機關核定後辦理之。

二、補償制度:

本研究提出土地儲備制度、地役權及發展權移轉三種補償制度，經案例分析後發現以每年支付年度地役權費用之方式較為可行，土地儲備制財政負擔過重、發展權移轉之程序複雜，因此以地役權方式補償較佳。

財源籌措若依現行法規單由自來水公司負擔，取得一級管制區內之土地則每度水需負擔5元至35元不等，若農業用水徵收同樣之費率則可將降低至1元至12元不等。

三、制度執行機制

為健全飲用水水源水質保護區之分級分區管理、補償制度與財源籌措的法源依據，綜合前述之理論與現行法規不足之處，本節提出短、中、長程三個執行法源方案，以供政策評估之參考。第一個方案係現行法規下可執行的管理方案，第二個方案針對飲用水管理條例，新增保護區分區分級管理方式、補償方式、補償財源籌措方法、管理組織等條文，第三方案研擬整體水資源管理法案，針對目前經濟部水利署草擬送交行政院討論之「水資源保育回饋條例」提出修正對案。

建議事項

研究建議	建議主辦機關	建議主辦機關之對應措施
1. 一級管制區：飲用水水源水質保護區內，以水體外緣滿水位起算，陸側水平距離三十或坡長一百公尺範圍內。此區此一級土地使用管制，不得建造永久性建造物、構造物並禁止變更地形或地貌。二級管制區：包含一級管制區以外之飲用水水源水質保護區範圍內。二級管制區內地上建築物之改建、修繕、拆除、變更原有地形、建造工廠、房屋或其他設施者，應向當地直轄市、縣（市）政府申請開發許可，報請主管機關核定後辦理之。	環保署	建議修正飲用水管理條理增列分級分區管理之條文。
2透過地役權設定之方式，補償每年土地使用之租金。	環保署水利署	將地役權設定之方式增列至「水資源保育回饋、補償條例」中。
3財源籌措建議除自來水外，另向農業用水徵收同樣之費率以減輕財政負擔，並建議輔以地價稅附徵之方式並行。	環保署水利署	將地價稅附徵之方式增列至「水資源保育回饋、補償條例」中
4研擬整體水資源管理法案。	環保署	建議研擬整體水資源管理法案，針對目前經濟部水利署草擬送交行政院討論之「水資源保育回饋條例」提出修正對案。

高屏溪攔河堰取水口水質現況及保護區設置後水質改善成效

污染物	季節	由觀察資料推估高屏溪攔河堰水質現況	改善成效模擬
DO	乾	未達標準	略微改善
DO	溼	已達標準	明顯改善
BOD	乾	未達標準	明顯改善
BOD	溼	已達標準	略有改善
NH3-N	乾	未達標準	略微改善
NH3-N	溼	近標準值	明顯改善

每度水負擔之金額(含農業用水)

單位：萬元

	每度水負擔之金額(以實質利率3%)計算
	30m		1,000m		2,000m		3,000m
	補償費用*	補償費用**	補償費用*	補償費用**	補償費用*	補償費用**	補償費用*	補償費用**
	12.4962	6.3012	0.2124	0.1062	8.8146	0.3186	19.5054	9.4164
30%	3.7524	1.9116	0.0708	3.6462	2.655	0.1062	5.841	2.832
40%	4.9914	2.5134	0.0708	4.8498	3.54	0.1416	7.788	3.7524
50%	6.2304	3.1506	0.1062	6.0534	4.425	0.1416	9.735	4.7082
	4000m		5000m		6000m
30%	9.0624	0.2124	13.983	0.2478	14.9034	0.2124
40%	12.5316	0.2832	19.0806	0.1062	20.3196	0.3186
50%	15.9654	0.354	24.1428	0.0354	25.7004	0.3894
備註：每度水負擔之金額係指由前一保護區範圍增設置下一保護範圍所需增收之水費。